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rapporto tra Pubblica Amministrazione e Terzo settore”, l’approfondimento di Cantiere terzo settore per fare chiarezza sul tema dell’amministrazione condivisa, dall’inquadramento normativo alla gestione delle convenzioni, partendo dalle indicazioni del Codice del Terzo settore. “Il rapporto tra pubblica amministrazione e Terzo settore” è il titolo dell’ultima pubblicazione a cura di Cantiere terzo settore, il progetto di comunicazione sulla normativa per il non profit realizzato da CSVnet e Forum Nazionale del Terzo Settore. Il testo è a firma di Gianfranco Marocchi, direttore della rivista Impresa Sociale, vicedirettore di Welforum.it e formatore e consulente sul tema dell’amministrazione condivisa per il Forum Nazionale del Terzo Settore, e Luca Gori, costituzionalista e docente presso la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa – centro di ricerca Maria Eletta Martini. Il testo è un insieme di materiali che trattano con un linguaggio accessibile diversi aspetti dell’amministrazione condivisa, dall’inquadramento normativo, al rapporto con il Codice degli appalti, alla sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale, ai provvedimenti che l’hanno seguita. Il documento entra poi nel merito degli istituti di co-programmazione, co-progettazione, le convenzioni con volontariato e associazionismo e per il trasporto di emergenza e urgenza. Per offrire un quadro il più completo possibile agli enti, vengono analizzate anche le convenzioni con le cooperative sociali previste dalla legge n. 381 del 1991. Costruire rapporti di collaborazione sani tra enti pubblici e organizzazioni del Terzo settore è una delle grandi sfide cui sono chiamati gli enti nei prossimi mesi. La crisi economica e sociale innescata dalla pandemia ha accelerato l’emersione di nuovi bisogni e diritti negati e, di conseguenza, richiede risposte sempre più efficaci. La sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale ha sciolto ogni dubbio sulla possibilità di utilizzare i dispositivi dell’amministrazione condivisa previsti dal Codice del Terzo settore, nello specifico agli articoli 55, 56 e 57, ma per farlo c’è bisogno che pubblica amministrazione e enti del Terzo settore siano consapevoli del loro funzionamento, dai possibili vantaggi agli eventuali rischi. La pubblicazione è parte della collana “Riforma Terzo settore. Guida all’uso” ed è scaricabile gratuitamente dal sito www.cantiereterzosettore.it (sezione “Gli approfondimenti“) e navigabile nell’apposita sezione web, uno spazio che rimarrà aperto a nuovi sviluppi sul tema. Della stessa collana fanno parte la “Guida all’uso del registro unico nazionale del terzo settore” a cura di Paolo Pesticcio e Daniele Erler e “La trasparenza per gli enti non profit e del Terzo settore” di Luca Gori e Daniele Erler. Il portale www.cantiereterzosettore.it nasce dalla volontà di rendere la normativa accessibile a tutti: agli operatori ed ai professionisti, ai cittadini così come ai funzionari della pubblica amministrazione. Il progetto è la “voce” dell’ufficio giuridico-legislativo sul Terzo settore, frutto della collaborazione tra CSVnet e Forum Nazionale del Terzo Settore con l’obiettivo di sviluppare e promuovere cultura e ricerca sulla riforma, sul diritto del Terzo settore e il suo impatto, sia teorico che pratico. Informazioni Come è noto, le Pubbliche Amministrazioni possono promuovere le attività degli Enti del Terzo settore – e in generale delle associazioni senza scopo di lucro – finanziandole attraverso contributi, coinvolgendole in forme di partenariato fino a richiedere la realizzazione di uno specifico servizio. Con riferimento alle forme di partenariato ed ai servizi convenzionati o in regime di accreditamento, è stato sollevato il dubbio rispetto alla obbligatorietà – o meno – di applicare la disciplina degli appalti e quindi sul rapporto esistente tra il Codice degli appalti (DLgs n. 50 del 2016) ed il Codice del Terzo settore (DLgs n. 117 del 2017). Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato, sollecitato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), con il parere n. 2052/2018, pubblicato il 20 di agosto. La disciplina in materia di appalti, mutuata da direttive comunitarie, interviene in merito alle procedure di affidamento di appalti di servizi sociali. A differenza della normativa precedente – che indicava tali servizi tra quelli a cui si applicavano solo parzialmente il codice degli appalti[i], l’attuale Codice detta in proposito diverse disposizioni, quali:
Sono contemplati dei casi in cui non si applica la normativa sugli appalti ma si tratta di disposizioni eccezionali, da interpretarsi in forma tassativa, relative a fattispecie:
Anche il Codice del Terzo Settore ha valorizzato la collaborazione tra Pubbliche Amministrazioni ed Enti del Terzo Settore, disciplinando in particolare i seguenti istituti:
La necessità di chiarimenti è connessa al mutato quadro normativo: anche in passato erano previste forme peculiari di rapporti fra enti privi di scopo di lucro e P.A., ma erano espressamente previsti limiti ben più circoscritti, atteso il rinvio alle norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della Pubblica Amministrazione e la circostanza che la co-progettazione fosse circoscritta ad “interventi innovativi e sperimentali” (D.P.C.M. 30 marzo 2001 attuativo della Legge 328/2000). Tali vincoli non sono stati ripresi dal Codice del Terzo settore ma il Consiglio di Stato evidenzia la necessità di non fermarsi al mero riscontro del dato letterale del Codice del Terzo settore, considerata la necessità di tener conto del più ampio contesto sistematico in cui la normativa si colloca e, in particolare, del principio della primazia del diritto comunitario. D’altro canto, le procedure previste dal Codice del terzo settore non trovano una diretta “copertura” nel Codice dei contratti pubblici che conosce solo le ipotesi derogatorie legate ad organismi il cui scopo principale sia l’inserimento lavorativo di disabili e persone svantaggiate (art. 112) e l’affidamento di alcune tipologie di “servizi sanitari, sociali e culturali” (art. 143). In considerazione però della primazia del diritto euro-unitario, la disciplina recata dal Codice dei contratti pubblici prevale in ogni caso sulle difformi previsioni del Codice del terzo settore e si renderà pertanto necessario disapplicare la normativa italiana. Fatte queste debite premesse, a quali conclusioni perviene il Consiglio di Stato? Che si tratti di accreditamento, co-progettazione, partenariato o convenzione nel momento in cui la procedura abbia carattere selettivo, funzionale all’affidamento di un servizio, deve essere assoggettata alle norme sugli appalti a meno che il servizio non sia reso gratuitamente o non rientri nei servizi espressamente esclusi. In questi casi si applica pertanto integralmente il Codice degli appalti salvo che con riferimento a:
mentre non si applica il Codice degli appalti con riferimento ai servizi:
Il Consiglio di Stato solleva però un problema interpretativo rispetto alla disciplina delle citate convenzioni con le associazioni di promozione sociale e con le organizzazioni di volontariato. Da un lato sembra infatti che la disciplina sia chiara nel definirli come servizi sociali non economici di interesse generale estranei alle norme degli appalti: è previsto solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute e la procedura prescinde dal principio di concorrenzialità, prevedendo esclusivamente il rispetto dei “dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento, mediante procedure comparative riservate alle medesime”. Dall’altro il Codice del Terzo settore (art.56) prevede la possibilità di stipulare tali convenzioni se ciò garantisce condizioni “più favorevoli rispetto al ricorso al mercato”. Salomonicamente il Consiglio di Stato evidenzia la necessità che la Pubblica Amministrazioni valuti se nell’affidamento della convenzione ponga in essere “un comportamento vietato in quanto distorsivo del confronto competitivo tra operatori economici in un mercato aperto alla concorrenza”, da cui la evidente necessità di specificare nell’atto di affidamento l’inesistenza di condizioni distorsive della concorrenza nel caso specifico. Consiglia pertanto di “rimettere alla valutazione di codesta Autorità la eventuale disapplicazione dell’art. 56 del d.lgs. n. 117 del 2017 nella sede competente, con le conseguenze dello specifico caso” e caldeggia un aggiornamento da parte dell’ANAC delle “Linee guida per l’affidamento di servizi ed enti del terzo settore ed alle cooperative sociali”[ii], affinché possa chiarire il perimetro di corretto ricorso alle convenzioni, delimitare il concetto di rimborso spese ed evidenziare quando lo strumento convenzionale non possa essere in ogni caso applicato. Appare però quanto meno curioso che il dubbio interpretativo sollevato dal Consiglio di Stato sia legato alla locuzione “se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato” introdotta dal Governo su sollecitazione dello stesso Consiglio di Stato nel parere fornito il 31 maggio del 2017 allo schema di Decreto Legislativo. Si attendono pertanto le Linee guida dell’ANAC per avere il quadro normativo più chiaro. Il PROGETTO ASSIEME sta organizzando dei seminari di approfondimento sul tema: qualora non siate ancora iscritti alla Newsletter provvedete per restare aggiornati sulle relative date! Come funziona la convenzione?Con il termine Convenzione comunemente si intende “un accordo tra due o più soggetti con il quale gli stessi regolano questioni di interesse comune. Nella pratica viene anche denominata accordo. Presupposto per la sua efficacia è il consenso di tutte le parti.
Cos'è un ente convenzionato?Vincolato per mezzo di una convenzione a prestare determinati servizî: clinica c. con l'ente regione; tenuto ad accettare, secondo accordi prestabiliti, forme particolari e vantaggiose di pagamento (buoni pasto, buoni sconto, rateizzazioni, e sim.): ristorante convenzionato con un ente o istituto.
Che cosa si intende per terzo settore?È il Terzo settore, un insieme di enti di carattere privato che agiscono in diversi ambiti, dall'assistenza alle persone con disabilità alla tutela dell'ambiente, dai servizi sanitari e socio-assistenziali all'animazione culturale.
Che cosa si intende per pubblica amministrazione?Pubblica amministrazione (d. amm.) È l'insieme degli organi e delle attivit à direttamente preordinati al concreto perseguimento dei compiti o degli scopi considerati di pubblico interesse in una collettivit à statale.
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